¿Para qué deberíamos tener un Ministerio Nacional de Educación?

Según algunos la crisis educativa en Argentina es mayor a la de la media mundial. Parece que estamos ante un colapso del sistema y habrá que poner mucha energía en reformularlo orientando acciones y recursos en pos de una mejora de los productos que ofrece. Circulan desde hace un rato números alarmantes. Algunos bien construidos, otros no tanto pero que muestran que no podemos estar bajo ningún punto de vista conformes. Sería una pérdida de tiempo en este texto volver sobre ellos. Ya todos tendrán una idea de esos números. En vez de “llorar por ellos" intentaré dedicarme a un solo tema, el del título de esta nota: ¿Para qué deberíamos tener un Ministerio de Nacional de Educación?
Ante esta crisis, los expertos en educación hacen mucho énfasis en que se necesita una "política nacional educacional" y seguramente todos los candidatos a presidentes (algo esperable, por lo menos para “endulzar nuestros oídos”, diría la cantante Patricia Sosa) serán enfáticos en la campaña afirmando que "ellos" revertirán el deterioro educativo y garantizarán que todos los niños de la Argentina tengan las mismas oportunidades (alguno por ahí no cree en esto de "igualdad de oportunidades" pero será tema de otro post).
Para ello, propondrán colocar alguna persona prominente en el Ministerio de Educación nacional. Seguramente, como ya ocurrió hace poco, nos prometerán un “Sarmiento del Siglo XXI” que mejore la enseñanza en todas las escuelas del país. Pido perdón si los spoileo: en el final de la película quedará claro que no hay un “Sarmiento del sXXI” y si lo hubiese seguro no lograría ni un 1% de lo que se proponga. Ya ocurrió. ¿Por qué? La respuesta está contenida en la respuesta a otra pregunta ¿Con qué sistema educativo se encontrará el próximo presidente electo y su equipo educativo? Y allí nos internamos…
En primer lugar, en un país federal como es Argentina la gestión de la educación básica y obligatoria (inicial, primaria y secundaria) es una responsabilidad exclusiva de los estados subnacionales que lo constituyen. ¿Qué quiere decir esto? Que en la práctica no hay un sistema educativo sino que hay tantos sistemas educativos como estados subnacionales, que en nuestro caso son las provincias. Ergo: necesitaríamos 24 “Sarmientos” y no sólo uno.
Como segundo elemento, muchos no expertos en educación creen que el sistema educativo en Argentina está "descentralizado" en las provincias. De la idea de que en Argentina hay un único sistema educativo, se pasa a creer que las provincias son meros instrumentos operativos que gestionan las escuelas en nombre de una política nacional de educación. Bueno, les tengo una mala noticia. No es así. En un régimen federal, las provincias son la fuente originaria del poder político. Son las provincias las que delegan poder en el Estado nacional y no al revés. En Argentina, el artículo 5° de la Constitución Nacional de 1853 (con sus reformas de 1860 y 1994) dice que las provincias se reservan para sí la educación básica. Así que, aún cuando se tenga un equipo de "24 Sarmientos", si las provincias no quieren hacer jugar a sus ministros "padres del aula" en el “juego de lo federal”, no jugarán. Porque las provincias no son “los brazos del Estado Nacional” ¡Son autónomas del Estado Federal! ¿No gusta? Hay que promover una reforma constitucional y no buscar atajos como hicimos hasta ahora desde que el ministerio se quedó sin escuelas.
Un dato que algunos olvidan o no te cuentan: la última transferencia de escuelas en 1991 a las provincias logró cerrar el círculo de federalización y el Estado federal dejó de tener directa gestión sobre las escuelas. Les cuento que fue la última ya que la transferencia comenzó con una primera etapa durante la dictadura militar en 1978 de las escuelas que habían sido creadas durante un período de expansión del sistema a finales del sXIX y principios del sXX cuando algunas provincias o territorios nacionales o la propia Ciudad de Buenos aires que era un Distrito Federal ante el crecieminto de la demanda de matrícula no lograban cubrirla.
Como consecuencia de ello el Ministerio de Educación Nacional se quedó sin escuelas y se pensó que este organismo podía reservarse la posibilidad de crear programas nacionales que distribuyeran fondos entre las provincias compensando asimetrías o usándolos como un modelo de “palo y zanahoria” (que en la realidad siempre funcionó más como “látigo y chequera”) para que las provincias se autodirijan hacía metas educativas comunes. En leyes posteriores apareció la figura del Consejo Federal de Educación que tiene a cargo la corrdinación y consenso de las políticas. Esto es más o menos lo que hay hoy y no funciona. ¿Por qué no funciona? El Ministerio de Educación nacional tiene alrededor de una docena de programas nacionales desde los cuales financia acciones que van desde la paga de una parte ínfima de los salarios docentes en algunos casos (que son empleados provinciales) con el Fondo de Incentivo Docente hasta hacer alguna que otra construcción de edificios o reparar alguno viejo y desvencijado, o distribuir equipamiento, libros, computadoras, etc, etc en escuelas que no gestiona y dependen de las provincias. Una consecuencia por ahí no deseada (para ser buenos con los resultados): la mayor parte de las veces “el látigo y la chequera” convierte estas políticas en discrecionales y el verdadero impacto se ve relegado por decisiones muchas veces de los propios gobernadores que usan esos recursos para otras necesidades no educativas. Pero lo peor de todo es que en verdad el total de programas nacionales en educación no llegan a representar el 10% de los presupuestos provinciales en educación y por lo tanto, no compensan ninguna asimetría. ¿Hay algún incentivo para que un gobernador de provincia se preocupe por la calidad de su sistema educativo? Cero. Más bien se recuestan en los fondos que el gobierno nacional envía, la mayor parte de las veces con poco o ningún control del propio gobierno nacional en su uso ("función chequera"). Es más, cuanto más se implica financieramente la Nación menos apuestan esos gobernadores a mejorar la inversión en el sector, tal como está ocurriendo progresivamente en esto último cinco o seis años. Liberar recursos a un gobernador no siempre o casi nunca provocan mejoras en los resultados. Problema adicional: aún bien diseñados estos programas nacionales interfieren y burocratizan la gestión de las escuelas y, lo peor, inducen a que las provincias eludan sus responsabilidades y la rendición de cuentas frente a los malos resultados.
Todo armado para que después algunos crean que no debería el estado nacional participar y que "se pierde plata en equilibrar las diferencias provinciales". Consecuencia: aparece la peregrina idea: “cerremos el ministerio de Educación”. Algunos menos osados proponen convertirlo en sólo una “agencia técnica” que mida “resultados” (¿quién definiría esos resultados? Vaya a saber…) e informe a la sociedad para que “la gente con su voto castigue a su gobernador por la mala educación”, como si un pibe que no aprende en “X provincia” no fuese un problema de toda la Nación y no solo del gobernador de turno de alguna de los 24 distritos en que se divide el país. Esos mismos que te dicen esas cosas, te van a explicar que hay países que no tienen “ministerio”, tienen algo parecido a una "agencia estatal" y “les va fenómeno”. Seguro te van a hablar de Canadá. Y para justificar te van a comparar resultados de las pruebas PISA contra nuestros resultados. Lo que no te van a decir es que hay países federales con Ministerio de Educación nacional que les va mejor que a Canadá. Una minucia de olvido…
A esos que dicen esas cosas habría que recordarle dos puntos:
-la historia política de esos países transitó por caminos diferentes a los nuestros, donde la escuela fue uno de los pilares de la construcción del Estado-Nación y
-la tendencia reciente en esos países se orienta claramente a reforzar las administraciones educativas centrales, a través de mecanismos destinados a definir estándares comunes a todos, independientemente del lugar donde se brinde educación.
Estas últimas cosas seguramente te la ocultarán…
Pero entonces ¿Qué hacemos? ¿Para qué querríamos un ministerio nacional?
Las últimas décadas han sido ricas en procesos de reforma administrativa, uno de cuyos ejes fundamentales fue la descentralización. En Educación son muchas veces leídas como mayor autonomía de las escuelas. Sobre esto se ha escrito mucho y nadie duda de que mayores niveles de participación local en las decisiones educativas son fundamentales para mejorar la calidad y la eficiencia de los servicios educativos. Pero la experiencia muestra que no hay ningún proceso de descentralización exitosa sin una fuerte definición de política pública centralizada. Que cada uno "haga lo que quiere" o "lo que puede" tiene menores resultados que una política unificada y consensuada…
Sin embargo, esa administración educativa central no puede ser la misma que existía en los modelos que algunos llaman "tradicionales" con un tipo de centralización que definía un modelo único de oferta pedagógica, desde donde se pretendía la regulación de todos los detalles y se administraban todos los recursos. Modelo como ya les adelanté nunca existió en estado puro en Argentina.
Fue así como cuando el ministerio nacional se desprendió de administrar las escuelas en la década de los 90 del siglo pasado nunca terminó de completar la redefinición del rol que debería asumir. Para no andar con muchas vueltas propongo tres funciones que, asumidos con mucha fuerza, nadie más que él está en condiciones de cumplir:
a) definir los objetivos educativos nacionales,
b) medir los resultados (Sí! Sí! Medir no está mal!) y
c) fundamentalmente compensar las diferencias entre regiones y provincias.
Definir objetivos nacionales es algo más que sumar los objetivos de cada provincia. En este sentido, tener un Ministerio de Educación nacional y un Consejo Federal de Educación supone aceptar que queremos ser una nación y que existe algo que nos une por encima de los particularismos locales. Desde este punto de vista, el Ministerio de Educación nacional es el responsable de promover la concertación democrática para la definición de esos objetivos y de las estrategias para alcanzarlos.
Una vez definidos los objetivos nacionales, es preciso evaluar su cumplimiento. Costó que la administración educativa tradicional y las propias escuelas que fueron muy insensibles a los resultados en el pasado cambiaran la tendencia en este tema. Pero hoy es una batalla ganada. Más allá de discutir "pruebas estandarizadas, sí o no" hay un profundo consenso de que evaluar es un paso fundamental de toda gestión eficiente y orientada a la equidad social. A las evaluaciones de logros educativos en el aprendizaje de los alumnos habrá que sumar muchos otros tipos de evaluaciones: a los docentes, a las instituciones, a las políticas implementadas, a los funcionarios que implementan esas políticas, a las mismas evaluaciones... Y aunque haya que tener cuidado en cierta tendencia a la “fetichización” de los datos que algunos muestran es imprescindible obtener información que oriente y ajuste políticas a los objetivos previstos. La evaluación no es, obviamente, una tarea que sólo deba realizarse desde el nivel central y federal. Las provincias deben tener sus dispositivos para hacerlas también en sus distritos pero la cohesión nacional exige que evaluemos en función de algunos patrones comunes a todos. La evaluación educativa nacional tampoco es una tarea delegable a empresas consultoras privadas. Su carácter sistemático, su articulación con las decisiones de política educativa así como su significativa cobertura, obligan a asumir esta tarea desde instancias gubernamentales dotadas, por supuesto, de la necesaria flexibilidad operativa, la autonomía frente al propio ministerio y la legitimidad científica que exigen estas tareas. De allí la posibilidad de tener un organismo especializado para tal fin como las propuestas por algunas iniciativas parlamentarias actualmente para crear esos organismos.
Finalmente, el ministerio nacional debe "reaccionar" frente a toda esa información que emana de los resultados. Coincidimos que los resultados educativos están vinculados a múltiples factores, entre los cuales tienen una importancia decisiva las desigualdades sociales y educativas.
Compensar estas desigualdades con políticas federales es responsabilidad principal del Estado nacional, único capaz de mirar el interés general y de aportar aquello que las localidades no tienen. Para lograra una educación común necesitamos que en cada escuela del país no importa en que provincia esté enseñe lo que cada chico necesita aprender. Y para ello puede haber modalidades de políticas compensatorias -o de discriminación positiva, como suele decirse ahora- para acercar las brechas de desigualdad.
Pero por sobre todo necesitamos que cada gobernador de provincia decida ser ese "Sarmiento del sXXI" del que hablábamos antes. ¿Lo serán sin incentivos y sin control en la utilización de esos incentivos? Hasta ahora parece no haber funcionado.
Todas ellas, "política compensatoria" o "incentivo para la mejora", implican transferir recursos federales a cada provincia. ¿Pero si es lo que ocurre hoy? Sí debe seguir ocurriendo pero no sin control o sin evaluación: el primer acuerdo al que debe llegarse en el próximo ministerio con todas las provincias es que esa transferencias deberán ser condicionadas. ¿Condicionadas a qué? La condición debería ser el cumplimiento de los objetivos consensuados en el marco federal. Un buen ejemplo actual para tomar como primero: se habla mucho de que las escuelas no enseñan a leer y a escribir y que la comprensión de textos es muy deficiente en pibes que hoy ingresan a la escuela secundaria (un problema que no es de hoy pero se ve incrementado posiblemente a partir de "habernos dado cuenta"). Bueno, un buen objetivo para el próximo gobierno nacional sería generar una línea de financiamiento federal para apoyar las transformaciones que necesite cada sistema provincial para mejorar el aprendizaje de la lecto escritura y la compresión lectora desde los primeros grados de la escuela primaria y evaluar en cada provincia los avances durante un lapso delimitado condicionando las remesas anuales de nuevas partidas de dinero a las mejoras que obtenga cada provincia compitiendo contra sí misma en sus logros alcanzados. Contra sí misma, no entre sí, ¿ok? Hasta podría ser un compromiso mínimo por acuerdo federal y a partir de allí cada una definiera su propio objetivo, con incentivos extras si sobrecumplen los objetivos en tiempo o en logros.
Es cierto, esto obligará al Ministerio nacional a profesionalizarse así como a los ministerios provinciales a hacer lo mismo. Por lo que los recursos que un Ministerio nacional debería colocar en las provincias no son sólo materiales o financieros. Una de las características más significativas asociadas a los bajos resultados educativos es la debilidad institucional tanto de las escuelas como de las administraciones provinciales. Compensar estas desigualdades también supone formar personal capacitado y asistencia técnica en la formulación de proyectos y de estrategias pedagógicas en cada provincia. Esta última función compensatoria cierra el círculo de las tareas que dan sentido a un Ministerio de Educación nacional.
¿Sería lo único en que debería pensar en hacerse cargo un Ministerio de Educación? No. Entrando en el último punto por ahora para cerrar esta nota hay tres elementos más que difícilmente podría sintetizar en estas pocas líneas y necesitarían cada uno una nota como esta. El primero es, en el marco de una política de financiamiento de las Universidades Nacionales, el de orientar y profundizar la investigación en Educación fundamentalmente pensando en la prospectiva educativa. Otro en una línea parecida, un programa de acción del ministerio para pensar y proponer Educación en un sentido amplio más allá de la escuela ya que necesitamos "realidad aumentada" en Educación donde podamos ver algo más allá de la escuela como "única tecnología" para la enseñanza y el aprendizaje: hay educación más allá de la escolarización. Y el tercero, una mirada profunda sobre las ofertas que debe el Estado brindar para incorporar a la formación y capacitación permanente que necesitan miles de jóvenes y adultos en el mundo de constantes cambios tecnológicos que nos toca vivir hoy a los seres humanos, siempre en el marco de una política federal y ligada al mundo productivo.
Es cierto, no hablé de los docentes. No quise. Ya vendrá...
Mucho por hacer si hay ganas de pensar y después hacer.
Si no será más o menos como hasta ahora...