¿Qué es un servicio esencial? La educación ¿Puede serlo? Pequeño aporte para un debate sin slogans.

Una vez más rumiamos los debates. En Educación sabemos que hay tres o cuatro temas que cada tanto vuelven a la superficie -sólo por un tiempo- y que nadie quiere profundizar posiblemente porque profundizando sobre ellos, no digo que se cerrarían definitivamente pero sí, sobre la base de la evidencia y de terminar con el pensamiento mágico que muchas veces nos caracteriza, lograríamos acotarlos o por lo menos avanzar sobre nuevas ideas alrededor de ellos.

Y una vez más uno de ellos volvió. A raíz del proyecto de ley presentado esta vez por el diputado de Juntos por el Cambio, Alejandro Finocchiaro, quien fuera Ministro de Educación del último gobierno de Mauricio Macri, se reabrió el debate sobre limitar el derecho a huelga de los maestros a instancias de definir el servicio educativo como un servicio esencial.

NO SOMOS NADA ORIGINALES.- En los últimos años, varios países han legislado a favor de clasificar a los servicios educativos como servicios esenciales. No todos de la misma manera, con diferentes alcances, con diferentes repercusiones. En Argentina la normativa nacional actual no incluye a la educación entre estos servicios. Reitero: la discusión sigue vigente y cada tanto resurge pero nunca se toma en cuenta la conceptualización sobre servicio esencial y específicamente el servicio escolar y sus peculiares características. Por eso es sumamente importante, abandonar en los argumentos a favor o en contra tanto el populismo como el marketing político y para ello lo primero que hay que hacer es hacerse la pregunta: ¿qué se entiende por servicio esencial? Parece obvio, pero para algunos no lo es. Aún para los que presentan proyectos legislativos sobre el tema en cuestión. Una vez más (no es la primera vez que lo hago en este blog, 2014) intentaré sintetizar algunas ideas, pero sobre todo información y datos que hubiesen servido para no incurrir en errores.

La Organización Internacional del Trabajo (OIT) define a un servicio esencial en sentido estricto como aquel servicio cuya interrupción implique una amenaza evidente e inminente para la vida, la seguridad o la salud de toda o parte de la población. Según las recomendaciones de la misma organización, frente a una situación de conflictividad laboral en servicios esenciales, los Estados pueden exigir una prestación mínima de servicios sin que esto signifique vulnerar el derecho a la huelga. Algunos de los servicios considerados esenciales son: hospitales, provisión de electricidad y control de tráfico aéreo. A su vez, la OIT distingue entre los servicios esenciales entendidos en un sentido estricto de aquellos que se desprenden de una interpretación amplia. Un servicio esencial en sentido amplio incluye aquellos servicios que, no siendo esenciales en sentido estricto, pueden pasar a serlo en casos de huelgas que se extiendan en tiempo y/o dimensión de tal manera que pongan en riesgo la vida, la seguridad personal o la salud de una parte, o la totalidad, de la población. Algunos ejemplos son los servicios radiotelevisivos, bancarios, de transporte metropolitano y recolección de residuos. Por lo tanto, seguiré esta definición durante todo el análisis.

Al aplicar el término a los servicios educativos, no se cuestiona la defensa de la educación como un “derecho esencial”, sino que se analiza la regulación del servicio en el marco de la tensión entre el derecho a la huelga de los empleados públicos y el derecho al acceso a la educación. Más allá de ésto en el caso particular de la educación escolarizada es necesario entender este debate como parte de uno más amplio, el de la doble funcionalidad de la escuela como institución educativa y de contención social.

EXPERIENCIA INTERNACIONAL.- La discusión sobre la clasificación de la educación como un servicio esencial no es nueva. En la región, Ecuador, Perú y Uruguay son algunos de los países que en tiempos recientes aprobaron legislación restringiendo la huelga en los servicios educativos. El tema también ha sido abordado fuera de la región: hay antecedentes en Italia y Alemania. En Ecuador la discusión sobre la educación como servicio esencial fue impulsada por el Gobierno del presidente Rafael Correa. La prohibición de las huelgas docentes en escuelas públicas se dio dentro del marco de una reforma más amplia del sistema educativo, y se instrumentó dentro de la reforma constitucional de 2008. En Perú, la declaración de la Educación Básica como servicio esencial fue liderada por el gobierno del presidente Alan García Pérez. La norma habilitante fue la Ley N° 28.988 aprobada en 2007, diferenciándose así de la jerarquía constitucional otorgada en el caso ecuatoriano. En Uruguay, la Ley N° 13.720 le permite al Poder Ejecutivo decretar la esencialidad de un servicio por un tiempo limitado. En agosto 2015, durante el gobierno de Tabaré Vázquez, se utilizó esta herramienta para limitar la protesta en los servicios educativos. Otros países también han abordado el tema mediante legislación nacional o subnacional. En Italia la Ley N° 146/1990 establece en su artículo 1° a la educación como uno de los servicios esenciales del país. En Alemania el Tribunal Constitucional respaldó la constitucionalidad de la prohibición de los docentes a la huelga en un fallo del año 2018. La prohibición se desprende de la normativa alemana bajo la cual los servidores públicos, que gozan de un régimen de privilegios laborales, no pueden obstaculizar el normal funcionamiento de los servicios a la comunidad (Corte Constitucional Federal de Alemania, 2018). Esto no impide su libertad de asociación, protesta bajo formatos alternativos ni negociación colectiva. En Estados Unidos el tema está legislado a nivel-subnacional: algunos estados tienen normativa prohibiendo las huelgas en el sector educativo y habilitando el despido de docentes que adopten esa modalidad de protesta.

ANTECEDENTES EN ARGENTINA.- En nuestro país, la regulación de los servicios esenciales ha variado a lo largo del tiempo. Durante la presidencia de Carlos Menem se emitió el Decreto 2184/1990, que en su artículo 1° definía los servicios esenciales como “aquellos cuya interrupción total o parcial pueda poner en peligro la vida, la salud, la libertad o la seguridad, de parte de la población o de las personas”, mencionando la educación primaria, secundaria, terciaria y universitaria entre este conjunto de servicios. Durante el gobierno de la Alianza la normativa previa fue derogada mediante la Ley N° 25.250 –Ley de Flexibilización Laboral– reglamentada a través del Decreto 843/2000. Fue el decreto el instrumento mediante el cual se reguló el derecho a la huelga en los servicios esenciales. Si bien el decreto no incluyó a los servicio educativos dentro de dicha categoría, en su artículo 2° habilitó al Ministerio de Trabajo, Empleo y Formación de Recursos Humanos a calificar como servicio esencial a una actividad distinta a las enumeradas si: la extensión de su interrupción pusiera en riesgo la salud, vida o seguridad de personas, si la actividad afectada se considerara “un servicio público de importancia transcendental o de utilidad pública”, o si su suspensión pudiera generar una crisis nacional que pusiera en peligro las condiciones normales de la población. Poco tiempo después, el Ministerio de Trabajo utilizo esa discrecionalidad para declarar la esencialidad de los servicios educativos con el fin de limitar las huelgas docentes. La acción fue judicializada en 2001 a través del caso “SADOP c./ Poder Ejecutivo Nacional”. La causa resultó en la declaración de inconstitucionalidad de la norma y la afirmación de que la educación no consiste en un servicio esencial en sentido estricto. En el año 2004 la Ley N°25.250 fue derogada por la Ley N° 25.877, reglamentada a través del Decreto 272/2006. Este cuerpo normativo, vigente hasta el dia de hoy, define a los siguientes servicios como esenciales: los servicios hospitalarios y sanitarios; producción y distribución de agua potable, gas y energía eléctrica; y el control de tráfico aéreo. En otras palabras, bajo normativa nacional la educación no es considerada un servicio esencial. Sin embargo, de forma similar a los antecedentes normativos, la ley habilitó en su artículo 24° la clasificación excepcional de actividades como esenciales para los casos en los que la extensión y duración de su interrupción pusiera en riesgo la salud, vida o seguridad de toda o parte de la población, y/o cuando se tratara de un servicio público de importancia trascendental y en conformidad con los criterios establecidos por la OIT. Dado que los servicios educativos públicos de los niveles inicial, primario y secundario son gestionados a nivel provincial, su regulación está determinada por la correspondiente legislación subnacional. Dos provincias cuentan con normativa que define a los servicios educativos como esenciales. En la provincia de La Rioja la Educación se declaró servicio esencial mediante la Ley N° 5.593/91, clasificación que mantuvo en la Ley 7.261/02, modificatoria de la anterior. En Salta, fue la Ley N° 6.821/95 la que reguló estos servicios, también incluyendo entre ellos a los servicios educativos. En otras provincias el tema fue el centro de discusiones políticas de alta resonancia. En 2010, como respuesta a una huelga de los gremios CTERA y ATEN, el gobierno de Neuquén declaró la esencialidad del servicio educativo mediante el Decreto Provincial 735/2010. Las leyes provinciales neuquinas no consideran a la educación como un servicio esencial en sentido estricto pero ante la extensión de las jornadas de paro, y habiendo cumplido con las instancias de negociación necesarias, el Gobierno exigió el mantenimiento de servicios mínimos de un 50% de la capacidad en un 100% de las escuelas. El caso fue elevado a la OIT, que no se opuso a los servicios mínimos, aunque sí a la falta de participación de los gremios en la definición de su alcance.

ANÁLISIS.- Un primer punto a considerar es la validez legal de declarar a la educación como un servicio esencial. El Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT sostiene que los servicios educativos no son considerados esenciales en el sentido estricto dado que la huelga docente no implica un riesgo de vida. Aún así, la OIT no ha objetado a la exigencia de servicios mínimos en el sistema educativo en casos de huelga de larga duración (OIT 2011, Informe N°360, caso núm. 2784, párrafo 243). La Organización también acepta que se restrinja, o incluso prohíba, el derecho de huelga a directivos y vice-directivos en su carácter de representantes de la autoridad del Estado. La OIT sí considera como servicios esenciales el suministro de alimentos en escuelas y la limpieza de los establecimientos educativos. Por lo tanto, declarar a la Educación como servicio esencial durante un período de tiempo prolongado iría en contra de las recomendaciones de la OIT. En Argentina, esto es relevante por dos motivos: en primer lugar, porque hemos ratificado el Convenio Internacional de Libertad Sindical; en segundo lugar, la Ley Nacional N° 25.877 excluye a los servicios educativos de los esenciales y establece que cualquier regulación adicional debe estar alineada con las recomendaciones de la OIT. Finalmente, los antecedentes judiciales del caso “SADOP c./ Poder Ejecutivo Nacional” ratifican la no-esencialidad de los servicios educativos.

EVIDENCIA.- Frecuentemente, el supuesto detrás de la intención de prohibir las huelgas docentes es impedir la pérdida de días de clase y su efecto negativo sobre los aprendizajes de los estudiantes. Por el contrario, el argumento a favor de las huelgas es que estas permiten mejorar las condiciones laborales de los docentes, lo que repercute positivamente sobre la educación de los estudiantes. Dada la posibilidad de efectos cruzados, a priori no se pueden predecir los efectos sobre la calidad educativa de limitar la huelga docente. Al día de la fecha no se conocen estudios que aporten evidencia empírica sobre los efectos de limitar la huelga docente sobre los aprendizajes de los estudiantes. Sí, existen investigaciones sobre los efectos de la pérdida de días de clase sobre los estudiantes. Algunas de las más citadas, Johnson (2011) y Baker (2013), fueron realizadas en Canadá; encuentran que los paros docentes tienen un efecto negativo, estadísticamente significativo, sobre los resultados de los estudiantes en pruebas estandarizadas. Otro conjunto de estudios –Belot y Webbink (2010), Willén y Jaume (2017)– respalda estas conclusiones al encontrar efectos negativos de las huelgas docentes sobre las oportunidades de largo plazo de los estudiantes. Acá, hay dos puntos a considerar. Por un lado, las investigaciones se realizaron en el contexto de otros países; sus conclusiones no necesariamente son aplicables a la Argentina. Por otro, las estimaciones sobre los efectos de la huelga sobre el aprendizaje no equivalen a un estudio empírico sobre el efecto de limitar la huelga docente. Declarar la educación como un servicio esencial no impediría la huelga docente, sino que haría obligatorio que las escuelas se mantuvieran abiertas con un servicio mínimo. La pregunta es: ¿garantizar un servicio mínimo equivale a garantizar un servicio educativo? En tanto una escuela requiere un servicio completo para garantizar un servicio educativo de calidad, se plantea una contradicción entre el objetivo de regular un servicio mínimo y brindar un servicio educativo. Bajo un contexto de huelga, los alumnos estarían dentro de la escuela, pero un porcentaje significativo de los docentes podrían no estarlo. De aquellos docentes que están en la escuela, en muchos casos a duras penas podrían supervisar a los estudiantes, mucho menos suplir la enseñanza de los docentes faltantes. No queda claro que la declaración de la educación como un servicio esencial vaya a resultar en una mejora significativa sobre los aprendizajes de los estudiantes. Es decir, no hay evidencia de que garantizar un servicio mínimo equivalga a garantizar un servicio educativo de calidad. Por el contrario, también podría tener el efecto de debilitar las condiciones laborales docentes a lo largo del tiempo, lo que –a su vez– podría impactar negativamente sobre la enseñanza en el largo plazo. Sin embargo, esto no quita que haya otros beneficios en mantener las escuelas abiertas, tales como ofrecer un espacio de contención y socialización para los estudiantes bajo supervisión adulta, y evitar obstaculizar las responsabilidades laborales de sus familiares. El punto de partida de considerar declarar la educación como servicio público esencial es el deseo de que los niños y jóvenes estén en la escuela, recibiendo una enseñanza de calidad. Aún si se realizaran cambios normativos que regulen la huelga en la educación, se estaría cumpliendo la primera parte del objetivo, no necesariamente la segunda. Esta conversación se subsume en un debate más amplio sobre el rol de la escuela en nuestra sociedad: la escuela como institución cumple una función formadora y una de contención social. Si bien el origen de la escuela radica en su función formadora, en las últimas décadas ha ganado espacio –en asignación de tiempos, recursos y esfuerzos– la función contenedora. La discusión más amplia que debemos plantearnos como sociedad gira en torno a la relación entre estas funciones. Regular la huelga docente para mantener la escuela abierta puede favorecer el rol de contención social de la escuela, pero no por ello mejorará sus función formadora.

HUMILDE APORTE PARA ABANDONAR EL SLOGAN.