Ser riguroso: condición para mejorar la gestión en Educación

Cuando hablamos del “Presupuesto” en Educación tenemos la pésima tendencia de reducir todo al porcentaje que representa ese rubro en el total de gastos de un gobierno. Entonces nos enroscamos en estériles discusiones. Unos dicen “el presupuesto educativo debe ser del 25%”, o “del 30%”, o el porcentaje que más le guste al interlocutor de turno. En broma, en mi caso y porque me interesa que Educación tenga “mucha platita disponible” siempre digo que no me alcanza ¡pido el 100%! Ahí se termina la discusión: toda la plata sólo para Educación… Si en algún momento alguien satisface “mi capricho” el problema seguramente lo tendremos al momento de definir el financiamiento de todas los demás bienes y servicios que produce un Estado. Es casi una regla que estas cosas a ningún educador le interesan. No lo veo tan preocupante. Peor es escuchar a algunos funcionarios o legisladores que con total irresponsabilidad opinan igual. Piden cada vez más para Educación sin decir a qué sector del Estado le retacearían ese plus de porcentaje que desean incrementar… Para mí, un craso error… Educación debe obtener en el reparto lo que necesita y lo que sin comprometer otras áreas pueda alcanzar. Si es prioridad de la sociedad esto no es un problema. De ahí en más, el porcentaje resultante con respecto al total es absolutamente aleatorio… Si hay crecimiento en los recursos que el Estado obtiene y Educación no necesita aumentar sus partidas no veo porqué atarse a un porcentaje fijo destinado al sector. De la misma manera, si el Estado por cualquier motivo dejara de obtener recursos y se achicara la torta, Educación debiera resignar muchos menos que otras áreas, por lo que el porcentaje podría ampliarse hasta superar cualquier número que intentemos obligar por norma a que el Estado cumpla, por más mínimo que sea…

El Presupuesto General es el instrumento a través del cual el Poder Legislativo establece los niveles máximos de gastos que el Poder Ejecutivo puede realizar, así como también autoriza el endeudamiento y las aplicaciones financieras en que puede incurrir, en un determinado período anual. También allí se autoriza la planta de recursos humanos y otras operaciones como el otorgamiento de avales o los préstamos a terceros. El responsable de la formulación y ejecución es del Poder Ejecutivo, mientras que el Poder Legislativo lo aprueba, convirtiéndolo en ley antes del comienzo de cada ejercicio. Lo que muchos llaman “ley de leyes”. En definitiva allí se condensa la política que un Ejecutivo quiere desarrollar y la distribución de los recursos demuestra el nivel de prioridades que tiene una gestión en torno a esas políticas.

Estos niveles de gastos, endeudamiento y aplicaciones financieras se definen en un contexto financiero (crecimiento, inflación y otras variables) que contempla una estimación de recursos públicos, que finalmente pueden ser superiores o inferiores a lo originalmente previsto. Durante varios años, tanto en el país como en la Ciudad de Buenos Aires, se subestimó ese contexto financiero con el objeto de que los recursos siempre fueran superiores a lo previsto. Si creo que voy a recaudar menos, por ejemplo, lo que esté por arriba de esa previsión parecerá un logro. En el orden Nacional, el Jefe de Gabinete de Ministros, tiene y tuvo la posibilidad de reorientar esos recursos extras de acuerdo a las decisiones del Ejecutivo Nacional. De esta forma los gobiernos nacionales de estos últimos 12 años utilizaron esos cuantiosos recursos extras para gastar con absoluta discrecionalidad sin necesidad de que el Parlamento nacional diera su aval. Al momento de aprobar el Presupuesto todos sabíamos que así era, creando una absoluta ficción… En la Ciudad por suerte esas partidas extras de gasto deben ser aprobadas por la Legislatura, por mandato Constitucional. Por lo que esa discrecionalidad fue durante estos años un poco menor, aunque siempre existieron, recursos no previstos por subvalorar por ejemplo el crecimiento de la economía. No es menor que en un contexto general donde la norma es burlada por lo menos se cumpla con la formalidad de pedir aprobación de la ampliación presupuestaria a otro Poder del Estado. Cabe destacar que en Educación esas ampliaciones siempre sirvieron para pagar aumentos salariales que los Ejecutivos nunca prevén al momento de la confección de la propuesta presupuestaria. Pero ese es otro debate…

Los gastos aprobados surgen de los bienes y servicios que el Estado se propone producir y proveer a la sociedad. Estos bienes y servicios están estructurados en programas, los cuales son ejecutados por organismos, instituciones, entes públicos. Para poder ser posteriormente evaluados esos programas debieran tener metas físicas que se obligan alcanzar. Pero lamentablemente, o no aparecen en las propuestas, o están tan distorsionadas que esas metas no sirven ni para el momento de su aprobación, ni para el momento de la evaluación posterior. Algo que debiera hacer el Legislativo al momento de analizar y conformar las Cuentas de Inversión (rendición de cuentas anual de la gestión y de la ejecución del presupuesto) y la memoria de gestión que generalmente acompaña la propuesta presupuestaria.

En el ámbito educativo esto es casi provocativo: la inconsistencia de las metas físicas no justifica, la mayor de las veces, los gastos que dicen querer realizarse. Y si se lo contrapone con los discursos oficiales, “todo hace agua”… Voy a dar un ejemplo del actual presupuesto en debate para el año 2015 como ejemplo.

El Ministerio de Educación de la Ciudad desde fines del 2013 intenta en vano demostrar que ha revertido la tendencia negativa en el crecimiento de la matrícula de las escuelas del sector Estatal en el nivel inicial y primario. En este mismo blog hemos demostrado que eso es sólo una “expresión de deseo”, haciéndolo cometer un error al Jefe de Gobierno con datos que no se sostienen a la luz de las series históricas de matrícula de esos niveles educativos. Sin embargo, en la presentación de la propuesta del Presupuesto 2015 el propio Ministerio de Educación informa que las metas físicas, medidas en términos de total de alumnos de nivel primario a atender en el sector estatal, serán menores que 2014, aunque contradictoriamente en el mismo texto justifica la necesidad de creación de nuevos primeros grados por incremento de matrícula. Paso en limpio: va a haber menos pibes. Pero necesitamos abrir más primeros grados. ¿Es posible? Sólo es posible si la matrícula del sector estatal sigue perdiendo alumnos (lo que muestran las series históricas). En la presentación de la propuesta presupuestaria el propio Ejecutivo espera una caída de 4000 alumnos, unas 12 a 14 escuelas menos teniendo en cuenta el promedio de alumnos por escuela en Ciudad de Buenos Aires. Todo un número. ¿Y si fuese un error del Ejecutivo cuando confeccionó la propuesta? Si así fuera el problema es otro. Aprobado el presupuesto con ese error y dándole la razón al Ejecutivo de que la matrícula de Primaria Estatal está creciendo ¿Le va a “alcanzar” el mismo dinero para 4000 alumnos más (podrían ser muchos más) que los esperados? En ese caso se verá obligado a realizar un ajuste en el sector y con la misma plata llegar a metas físicas superiores a las previstas. Si fuese así, el ministerio está pensando gastar menos plata por alumno para llegar al mismo resultado. ¿O no preocupa tanto los resultados? Si no hay nadie que evalúe esto al “final del camino”, por ahí…
¿Y qué ocurre con el nivel inicial? Parece que el mismo Ministerio no cree que exista la posibilidad de una explosión en el incremento de la oferta del sector público. Está pensando en sólo 200 vacantes más para 2015. De la misma manera que el anterior caso, si después fuese mayor el crecimiento, sólo estaríamos disminuyendo en términos de gasto por alumno las partidas destinadas para el nivel. La misma plata para más chicos.

Como ven hasta el momento no hizo falta un solo número en términos de dinero para justificar inconsistencias en el presupuesto propuesto. Como estas existen no menos de 10 o 12 a lo largo de toda la propuesta de gastos. Por eso creo que más allá de si Educación se lleva o no una porción mayor del Presupuesto General lo más interesante sería incorporar cierta rigurosidad al trabajo de confección de la herramienta presupuestaria. Y en esto tanto Ejecutivo como Legislativo deben mejorar. El Ejecutivo para que el Presupuesto refleje fielmente cuáles son sus objetivos de política, en este caso Educación, y para que posteriormente puedan ser evaluados. El Legislativo para que supere esa mirada superficial de la herramienta presupuestaria y a la hora de la aprobación haya hecho un mejor estudio de la propuesta y pueda ayudar al Ejecutivo a corregir defectos en el reflejo presupuestario de una política concreta. Un último ejemplo, para terminar, en este mismo sentido: durante este año a propuesta del propio Ejecutivo y después de un debate legislativo que la mejoró sustancialmente se aprobó la Ley 5049 que define una política concreta con respecto a la evaluación integral educativa y que propone una institucionalidad diferente a la de hoy, creando un organismo específico en el ámbito del Ministerio de Educación que debiera empezar a funcionar durante 2015. Bien, aún habiendo sido una iniciativa del Ejecutivo y una ley aprobada y promulgada mucho antes de la presentación del Presupuesto 2015, en la propuesta presentada no aparece ninguna referencia a esa nueva política, ni a esa nueva institucionalidad… No creo que el actual gobierno de la Ciudad haya abandonado esas políticas. Seguramente y una vez más, lo que está demostrando es una falta de rigor al momento de definir políticas, otorgar recursos y mejorar la gestión del Estado… Entonces queda claro que lo que existe, sirve… Pero no alcanza…