Presupuesto educativo: asignatura pendiente

Hace exactamente un año en la nota “De presupuestos grandes y ambiciones pequeñas” intentábamos iniciar un análisis del Presupuesto Educativo de la Ciudad de Buenos Aires para el año 2011.
Por estos días se ha abierto, una vez más, la ronda de presentaciones sobre el proyecto de Presupuesto para el próximo año y seguramente se aprobará en la Legislatura antes del próximo 10 de diciembre.
La reunión correspondiente al área Educación se realizó, sin mayores sobresaltos, el martes 18 de octubre. El Ministro de Educación, Esteban Bullrich, realizó un  informe detallado sobre los gastos que el Ejecutivo propone para su área y un informe sobre los ejes de política educativa a desarrollar con la presencia de unos veinte legisladores. En distintos segmentos de la reunión los legisladores y el ministro intercambiaron opiniones sobre la propuesta. El plan de digitalización, la educación sexual, la infraestructura edilicia, los recursos para la educación privada, las diferencias entre zona sur y norte de la Ciudad, los programas de inclusión y la pauta de aumento salarial fueron algunos de los puntos más destacados del debate...
Pero como viene ocurriendo en los últimos años, son pocas las voces que aprovechan este momento para tratar posibles debilidades de lo que se suele llamar “Ley de leyes”. Sabemos que es difícil pero no imposible instalar esa agenda de debate… Posiblemente lo que falte es cierto nivel de audacia e "inclinación revulsiva” de algunos actores para salir del “conservadurismo” imperante…
Durante la presentación (segunda o tercera diapositiva del imprescindible PowerPoint) surgió una de ellas: en un cuadro comparativo 2011-2012 de los gastos clasificados según su carácter económico, se muestra la abismal diferencia de los recursos que se le asignan a los diferentes tipos de gastos en materia educativa.
Un aparte para los que no sabemos qué es esto. En el presupuesto, los gastos previstos se clasifican de diversas maneras. Una posible: “según su carácter económico”. Mirado de esta manera, el presupuesto se divide en “Gastos corrientes” (no tienen como contrapartida la creación de un activo, sino que constituye un acto de consumo) y “Gastos de capital” (contribuyen a ampliar la infraestructura social y productiva, e incrementar el patrimonio del sector público). “Gastos corrientes” es pago del salario de un docente o la compra de tizas. “Gastos de capital” es construcción o reparación de una escuela o compra de una computadora. No entraremos en vanas discusiones sobre si la Educación es una “inversión” o un “gasto”... A nadie se le escapa que inversión o gasto la Educación tiene un “costo”
Volviendo al tema principal, llama la atención que casi se haya “naturalizado” la asimetría histórica y estructural que tiene Educación entre ambos tipos de gastos y que se renuncie a buscar mecanismos que aceleren la reparación de esa distorsión.
Es cierto que como producto de que la Educación requiere “mano de obra intensiva” (con cada grupo de alumnos siempre deberá existir uno o más docentes) el rubro Salarios (Gastos corrientes) se muestra “desproporcionadamente mayor” al gasto en proyectos de inversión (Gastos de capital) en el área como podemos verlo en el siguiente gráfico.
Pero no es menos cierto que en los últimos 10 años, aún con un marcado crecimiento nominal (casi 9 veces) y real (casi 4 veces), los comportamientos de las componentes del presupuesto educativo han acentuado las distorsiones o como mínimo no se ha logrado revertirlas…
El gráfico nos muestra tres elementos: Gastos en personal (en sí un tipo de gasto corriente), Gastos Corrientes y Proyectos de Inversión (Gastos de capital). A simple vista podemos ver que la partida para el pago de salarios tiene un comportamiento menos flexible frente a cambios económicos. Construiremos o no, repararemos o no edificios escolares, compraremos más o menos tizas o papel, pero nunca dejaremos de pagar salarios docentes mientras haya alumnos (tampoco importa mucho aquí el número de ellos). Del mismo gráfico surge un ejemplo claro de ésto: la baja en inversión del año 2009 puede ser producto de que la gestión, previendo el posible impacto en Argentina de la crisis económica de ese año, ajustó el gasto en los rubros con mayor flexibilidad. Lo mismo podría entenderse para 2012. Sin embargo las partidas previstas para pagar salarios en ambos casos siguieron subiendo por efecto del arrastre de los aumentos en la pauta salarial anualizada.
Si agregamos el impacto de la inflación real, en el caso de la inversión, el verdadero valor de los créditos (en moneda constante) cae todavía más y allí los números se vuelven preocupantes…
Tomando como punto de partida el déficit de infraestructura social que posee la Ciudad, según la actual gestión, si mantuviésemos esta tendencia por los próximos 5 años, el monto al final de la serie alcanzaría para hacer poco menos de lo mismo... ¿Qué queremos decir con esto? Si seguimos invirtiendo más o menos lo que estamos invirtiendo, la brecha no se achicará sino que se ensanchará y en pocos años, casi con seguridad, volveremos a tener los mismos inconvenientes que hoy tiene esta gestión, por ejemplo con la infraestructura escolar.
Pero en este caso, el problema no es exclusivamente estructural o exógeno: el fuerte crecimiento nominal del rubro Proyectos de Inversión entre los años 2010 y 2011 se explica por la inclusión de $180 millones para la adquisición de netboocks, notebooks y la provisión a escuelas de sistemas de Internet inalámbrica. La meta física del programa para el presente año sigue siendo 160 mil alumnos (habría que descontar las ya adquiridas durante el presente ejercicio) y el crédito crece a $245 millones. El auspicioso programa requiere de fondos anuales de aquí en adelante que si son considerados técnicamente “inversión” tal como aparece, podrían estar utilizando recursos que antes o se dedicaban a infraestructura o en el mejor de los casos, no existían. De hecho, las partidas de Construcciones y Mantenimiento sumadas entre sí no han sufrido grandes variaciones nominales en estos últimos 3 años: $420 millones en 2010, $458 millones en 2011 y $429 millones para el 2012, sin aplicar el efecto inflacionario, por lo que el incremento real de inversión en infraestructura podría considerarse nulo o negativo.
Asignar recursos estratégicamente es parte de la decisión conjunta entre Ejecutivo que propone y Legislativo que aprueba. Se vuelve así, impostergable aplicar creatividad para imaginar nuevos métodos de asignación de recursos fundamentados en criterios técnicos y no sólo basados en la tendencia histórica del gasto en Educación, algo que viene sucediendo desde hace años en la Ciudad. Algo tendremos que hacer para que el presupuesto educativo no termine, en pocos años, siendo solo para pagar salarios de maestros y comprar computadoras… Estoy seguro que repararemos pronto en esta asignatura pendiente…

Comentarios

  1. Muy claro y preciso. Te agregaría dos datos que complican aún más el panorama. La evolución de la inversión en infraestructura, como lo hablamos hace un par de días, es aún peor cuando vemos el resultado de la ejecución: respecto del presupuesto aprobado por la Legislatura para la dirección de infraestructura escolar, las cuentas de inversión 2008-2009-2010 nos muestran porcentajes de ejecución del 56,93%, 61,64% y 43,26%.
    El otro dato es cómo evoluciona la inversión educativa respecto del total de gasto de la Ciudad y cómo van apareciendo fuertes diferencias entre el gasto en Educación Privada y el resto de las erogaciones del Ministerio de Educación. Mientras el gasto en educación privada aumenta un 121,20 % en 2010 respecto de 2007, el resto de las erogaciones del Ministerio apenas alcanza al 84% de aumento, muy por debajo del promedio del 101,17% que sube el gasto total de la Ciudad (para más detalle http://sardinaseneldesierto.blogspot.com/2011/10/presupuesto-2012-para-la-ciudad-primera.html), lo que explica la constante disminución de la participación de la educación pública en el total del gasto.

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  2. Sin entrar en divergencias que corresponden al pasado ni discutir que toda la educación es publica con sendas gestiones, la respuesta al comentario sobre el presupuesto dedicado a Privada tiene la explicación que justamente brinda Flavio en su precisa nota sobre el presupuesto. La transferencias a Privada corresponde sólo al rubro sueldos por lo cual sigue la misma tendencia (aunque en % un poco menor año año) que gastos de personal. En conclusión y tal como sostiene Flavio claramente, si agregamos este rubro en el análisis, es mayor la proporción que se destina al pago de salarios año a año versus otras aplicaciones.

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